2017-05-12
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PPP項目流程大致可分為5個階段，項目發(fā)起、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交。根據(jù)財政部官方數(shù)據(jù)顯示，截至3月底，PPP全國入庫項目已達12287個，累計投資額14.6萬億元。
據(jù)圖2-4-1，一季度進入執(zhí)行或移交階段的項目在逐月增加，落地速度在加快。但在PPP項目推進過程中，還有很多專業(yè)問題值得我們?nèi)W習研究。
為此，度川管理研究部整理了在PPP項目5個階段中的常見問題，以饗讀者！
一、項目識別階段
01
問題一
誰能發(fā)起PPP項目？應(yīng)當向誰提出？
按照指南的要求，政府方和社會資本都可以發(fā)起項目。
政府發(fā)起是由財政部門（政府和社會資本合作中心）負責向行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目，向財政部門申報。
社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。
在實踐中，通常PPP項目是由行業(yè)主管部門、下屬的平臺公司或社會資本發(fā)起，向當?shù)氐呢斦块T申報。如果是省一級向下主導PPP項目的地區(qū)，是由市/縣級的地方政府，委托當?shù)氐呢斦块T，向省PPP中心申報，省PPP中心會通過篩選和分類，建立三個“庫”：示范庫、推介庫和備選庫，重點支持示范庫和推介庫的項目，例如給予省級的財政補貼等。
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問題二
立項階段《可研》的必要性，沒有可研是否會影響下面工作的推進？
這里的《可研》全稱是《工程項目可行性研究報告》，是報發(fā)改委立項審批中重要的支撐性報告。
在財政部發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中提到了，在項目發(fā)起階段，“新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案”，可以看出新建項目是必須要提交可研的，而存量項目因為已經(jīng)立項，實際上也是提交過可研的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建設(shè)的合作項目，應(yīng)明確可行性研究、勘察設(shè)計等前期工作要求”。因此,從理論上來說，可研是項目立項的依據(jù)，如果沒有可研，項目不能通過立項，是否采取PPP都不可能實施。
現(xiàn)實情況是，各地都在緊鑼密鼓的推動PPP項目，如果嚴格按照程序一步一步的實施，那么很可能錯過一段時間的政策支持。以我們在某省操作的大量案例來看，通常是《項目建議書》報發(fā)改委審批確定立項之后，可以先提交PPP的初步實施方案，與可研同步推進，最終仍然需要可研來確定項目的邊界條件、準確參數(shù)，作為調(diào)整實施方案的重要依據(jù)。
缺少可研會導致項目流程不完備，實施方案(或初步實施方案)依據(jù)不充分不準確，無論是業(yè)主方、社會資本，還是咨詢機構(gòu)都應(yīng)當清楚其中存在的風險。如果按照非常規(guī)的流程推進項目，在具體操作實施中，需要向省級的相關(guān)部門了解清楚各項工作的要求，確保進一步降低風險。
03
問題三
哪些主體可以作為實施機構(gòu)？
發(fā)改委2724號文對實施機構(gòu)進行了描述：實施機構(gòu)是由政府確定，作為PPP項目的實施主體，在授權(quán)范圍內(nèi)負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。
其中實施機構(gòu)在選擇合作伙伴時即作為采購人，通過政府采購的流程選擇合作伙伴，同時負責資格預(yù)審、談判、最終確認等工作（可以委托采購代理機構(gòu)辦理相關(guān)事宜）。
關(guān)于哪些主體能夠成為實施機構(gòu)，在財政部76號文中，“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。發(fā)改委2724號文也提出“按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)”。
綜上，只要是政府授權(quán)的,職能部門、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門、行業(yè)運營公司、其他相關(guān)機構(gòu)（平臺，地方國企）均可作為實施機構(gòu)。
但是我們在實施的過程中發(fā)現(xiàn),部分職能部門、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門若作為實施機構(gòu)，可能直接參與到項目的經(jīng)營中，同時又承擔了項目的監(jiān)管、考核等職責，存在“既做運動員,又做裁判員”的風險。因此建議將實施運營和監(jiān)管考核分開，由兩個主體分別承擔各自職責范圍內(nèi)的工作，以確保政府簡政放權(quán)，不過度干預(yù)市場。
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問題四
物有所值評價和財政可行性論證由誰來做？
因為開展PPP項目財政承受能力論證的主體要么是行政機關(guān)性質(zhì)的財政部門，要么一般是事業(yè)單位的PPP中心，但不管是財政部門還是PPP中心，它們在聘請第三方專業(yè)中介機構(gòu)提供服務(wù)時，屬于政府購買服務(wù)的范疇，也屬于《中華人民共和國政府采購法》約束的范疇。因此，PPP項目本級財政部門或PPP中心在會同行業(yè)主管部門開展財政承受能力論證工作并聘請第三方專業(yè)中介機構(gòu)予以協(xié)助時，必須符合政府采購法律法規(guī)的要求，而不能隨意委托。
二、項目準備階段
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問題五
PPP項目在準備期需要完成哪些主要工作？
1、整體架構(gòu)搭建；2、項目風險分配；3、項目運作方式確定；4、項目交易結(jié)構(gòu)確定；5、項目合同體系確定；6、監(jiān)管架構(gòu)確定；7、采購方式確定；8、實施方案審核與核準。
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問題六
PPP模式的核心要素有哪些？
PPP模式的核心要素有三個：一是社會資本與政府部門是平等的伙伴關(guān)系。在達到共同目標的基礎(chǔ)上，社會資本對利潤的追求與政府公共部門對公共福利的追求也應(yīng)被共同實現(xiàn)；二是利潤的可控制性。PPP項目一般都是社會公益項目，應(yīng)確保其盈利，但不能因追逐暴利而傷害其公益性；三是風險分擔。PPP模式應(yīng)根據(jù)承擔能力劃分風險，從而降低項目的整體風險。
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問題七
PPP項目的交易結(jié)構(gòu)包含哪些內(nèi)容？
PPP項目的交易結(jié)構(gòu)是項目結(jié)構(gòu)設(shè)計中的核心環(huán)節(jié)，需要綜合協(xié)調(diào)和合理配置各方權(quán)利義務(wù)。根據(jù)《財政部PPP模式操作指南》的相關(guān)規(guī)定，交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排。
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問題八
結(jié)構(gòu)設(shè)計中應(yīng)考慮哪些問題？
在PPP項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計中通常應(yīng)考慮項目類型、政府的市場化目標以及社會資本的投資目標、政府或國有企業(yè)的參與方式、項目建設(shè)范圍和資產(chǎn)范圍、項目資產(chǎn)權(quán)屬、項目運營安排、計劃實施進度、政府監(jiān)管體系、價格水平及收費機制等問題。
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問題九
為什么要建立浮動收益率機制？
在PPP項目規(guī)劃和實施過程中，社會資本最關(guān)注的無疑是回報率，但PPP項目的時間跨度長、投資額度大，如果調(diào)價機制不明確，幾乎沒有社會資本敢投入PPP項目，因此，建立浮動收益率機制，是解決基層政府“一頭霧水”的關(guān)鍵，也是激活社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要途徑。
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問題十
是否有必要建立價格管控機制？
在PPP項目實踐中，設(shè)計出一個科學合理的價格管控機制非常重要，有助于防止“短期的價格競爭行為”異化為“長期的價格壟斷行為”。
要設(shè)計一個有效的價格機制，來管控廠商在整個特許經(jīng)營期內(nèi)可能發(fā)生的價格壟斷行為，并向廠商的價格行為施加競爭壓力，可以采用“利潤率限定”，“價格封頂或包干”，同域、同業(yè)“價格比較”等方式，如在相關(guān)項目協(xié)議的價格章節(jié)中規(guī)定，如果結(jié)算價格經(jīng)過一段時間的實施后，與同區(qū)域其他同類企業(yè)相比失去競爭性，明顯高于同行業(yè)平均水平，則需重新核定結(jié)算價格；又如可以規(guī)定企業(yè)的成本，包括其采購設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量、價格和工程建設(shè)成本等，應(yīng)當不高于行業(yè)的可比較的合理水平。
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問題十一
PPP項目的特許經(jīng)營期應(yīng)如何設(shè)計？
特許經(jīng)營期的設(shè)計選擇主要取決于兩個因素：項目的施工難度（簡單還是復(fù)雜）和市場特性（市場性還是合同性）。施工簡單的項目，可以比較準確地估計施工期，完工風險較小。因此，選用單時段結(jié)構(gòu)還是雙時段結(jié)構(gòu)差別不大。而施工復(fù)雜的項目，難以準確地估計施工期，完工風險較大，選用雙時段結(jié)構(gòu)可以降低項目公司的完工風險。再通過激勵措施的設(shè)計，進一步調(diào)整完工風險在項目公司和政府之間的分擔程度。而就市場特性而言，合同型市場中政府可以有多種激勵措施設(shè)計用以選擇，而市場型市場中，政府選擇范圍較小。
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問題十二
賦予特許經(jīng)營權(quán)的PPP項目中投融資手段有哪些？
能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營項目中，可采用的投融資手段包括一般銀行貸款，項目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項目資本金，發(fā)行項目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)，成立私募基金，發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債?quán)、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等。
三、項目采購階段
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問題十三
由誰確定采購方式，社會資本方是否可以提出采購方式建議？
通常采購方式的選擇，有所在地的財政部門最終確定，最終體現(xiàn)在“實施方案”中，批準了實施方案，就相當于批準了項目的采購方式。
社會資本可以根據(jù)項目的實際情況，根據(jù)《操作指南》、《競爭性磋商管理辦法》等文件的要求，提出采購方式的建議，但最終的決定（審批）權(quán)仍在地方財政。
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問題十四
競爭性磋商與競爭性談判有哪些區(qū)別？
首先，“競爭性談判”與“競爭性磋商”的最大區(qū)別，在成交供應(yīng)商（社會資本方）的確定方式以及候選成交供應(yīng)商（社會資本方）的推薦方法及評審標準中，“競爭性談判”最終是由“價格”決定（即以價格低者獲得），“競爭性磋商”主要看“綜合條件”，而不僅僅看價格（綜合情況最優(yōu)著獲得）。
第二，在程序和時限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。
第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規(guī)定“供應(yīng)商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應(yīng)無效”，而競爭性談判無此明確規(guī)定。
第四，在重新評審標準上，競爭性磋商增加了重新評審的情形，賦予政府方更多的權(quán)利。競爭性談判規(guī)定：“除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或者采購代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。”
而競爭性磋商則規(guī)定：“除資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀分評分不一致、經(jīng)磋商小組一致認定評分畸高、畸低的情形外，采購人或者采購代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審；采購人或者采購代理機構(gòu)不得通過對樣品進行檢測、對供應(yīng)商進行考察等方式改變評審結(jié)果。”
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問題十五
競爭性磋商邀請供應(yīng)商有幾種方式？
有三種方式：1、在省級以上財政部門指定媒體發(fā)布競爭性磋商公告選擇供應(yīng)商；2、從省級以上財政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機抽?。?、采購人、評審專家分別推薦（需要出具書面推薦意見）。
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問題十六
采用競爭性磋商，若意向投資人退出，如何解決？
如果意向投資人在競爭性磋商文件發(fā)出后選擇退出，那本次競爭性磋商為無效，應(yīng)選擇二次采購。如果一直沒有意向的投資人可以推薦，建議選擇邀請供應(yīng)商的第一種方式：在省級以上財政部門指定媒體發(fā)布競爭性磋商公告選擇供應(yīng)商。
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問題十七
資格預(yù)審是否屬于PPP項目采購階段的必要組成部分？
依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條的規(guī)定：“PPP項目采購應(yīng)當實行資格預(yù)審。項目實施機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)項目需要準備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭”。法律條文中“應(yīng)當”系強制性規(guī)范，對于“應(yīng)當”的理解就等同于“必須”。所以，PPP項目采購必須實行資格預(yù)審。
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問題十八
業(yè)主方能否直接發(fā)布資格預(yù)審公告？
業(yè)主是可以自行招標、發(fā)布相關(guān)公告的，但由于大部分業(yè)主對此并不專業(yè)，所以一般都采用委托的方式，委托專業(yè)的招標代理機構(gòu)進行操作。以我們所操作的西部某市的PPP為例，業(yè)主方（地方政府）并不了解如何合法合規(guī)的招標，因此希望通過委托代理，將程序上的風險進行分攤和轉(zhuǎn)移。
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問題十九
采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務(wù)項目，若在采購過程中符合要求的供應(yīng)商只有一家，采購方應(yīng)如何處理？
依照財政部2015年6月30日發(fā)布的《財政部關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補充通知》：采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務(wù)項目（含政府和社會資本合作項目），在采購過程中符合要求的供應(yīng)商（社會資本）只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進行。采購過程中符合要求的供應(yīng)商（社會資本）只有1家的，采購人（項目實施機構(gòu)）或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當終止競爭性磋商采購活動，發(fā)布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。
四、項目執(zhí)行階段
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問題二十
項目執(zhí)行階段的內(nèi)容包括哪些？
項目執(zhí)行的核心是項目實施管理，項目執(zhí)行階段實施管理內(nèi)容可分為融資管理、建設(shè)期監(jiān)管、運營期監(jiān)管及評估、履約保障管理。
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問題二十一
項目融資管理的主要內(nèi)容是什么？
融資管理的重點在于社會資本或項目公司是否能夠向PPP項目實施機構(gòu)遞交的實施項目所需的有關(guān)融資文件及其它證明文件，用以證明項目公司為建設(shè)項目所需的全部股本資金和債務(wù)資金已經(jīng)到位，或已完成融資手續(xù)。
相關(guān)證明包括項目公司驗資報告，項目公司銀行賬戶余額證明，金融機構(gòu)提供的融資、貸款協(xié)議，以及與貸款協(xié)議配套的抵押、質(zhì)押證明等。融資管理在實務(wù)操作細節(jié)中，需注意如下細節(jié)。
(1)項目為社會資本獨資項目，盡量建立由社會資本與實施機構(gòu)共管的項目公司賬戶，避免相關(guān)股本金到位后僅僅完成驗資工作后，被輕易移做他用。
(2)項目公司由社會資本與政府資本合資，在合資合營協(xié)議中需對項目公司最初股權(quán)比例及最終股權(quán)比例進行明確約定。為充分發(fā)揮社會資本的資金實力及融資優(yōu)勢，降低融資成本，項目建設(shè)中社會資本自身即可為項目公司提供足夠的資金支持（超出股本金部分）或提供股東擔保進行融資的，原則上在項目竣工驗收后，社會資本與政府資本雙方在融資工作過程中所承擔的責任義務(wù)情況對項目公司最終股本金進行核定。暨在融資管理中需對融資文件進行仔細審查，若由實際由項目公司承擔了擔保義務(wù)(一般情況下，出于為項目融資的目的，項目公司可以抵押、質(zhì)押本項目的收費權(quán)、在項目公司名下的全部資產(chǎn)、設(shè)施和設(shè)備)，不可做為調(diào)增初始股權(quán)比例的依據(jù)。
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問題二十二
建設(shè)期監(jiān)管的主要內(nèi)容是什么？
建設(shè)期監(jiān)管顧名思義是對新建項目、改建項目等的建設(shè)過程進行監(jiān)管，一般比較常見的BOT項目、BOO項目、ROT項目均會經(jīng)歷建設(shè)期。根據(jù)建設(shè)期的主要內(nèi)容及權(quán)利義務(wù)，建設(shè)期監(jiān)管的主要內(nèi)容包括工程設(shè)計監(jiān)管及工程建設(shè)監(jiān)管。
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問題二十三
工程設(shè)計監(jiān)管的主要內(nèi)容是什么？
部分PPP項目實施范圍包括了由社會資本或項目公司承擔工程設(shè)計責任，此類項目首先因根據(jù)項目可行型研究報告，明確項目具體技術(shù)規(guī)范要求。由社會資本或項目公司通過法定程序選擇并委托有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位按規(guī)定的技術(shù)要求以及適用法律進行項目工程的設(shè)計，編制初步設(shè)計文件和施工圖設(shè)計文件，設(shè)計費用由項目公司承擔。
在工程設(shè)計管理中，實施機構(gòu)應(yīng)當要求項目公司應(yīng)于初步設(shè)計完成后，將該設(shè)計提交省、市相關(guān)職能部門審批;在取得相關(guān)審批批準后，項目公司應(yīng)將有關(guān)職能部門審批同意的地質(zhì)勘察報告、初步設(shè)計文件和施工圖設(shè)計文件和省、市有關(guān)職能部門對設(shè)計文件的批文的復(fù)印件送交實施機構(gòu)備案。待工程設(shè)計相關(guān)文件全部獲批并進行備案后，項目即可進入施工階段。
在施工過程中，項目實施機構(gòu)、項目公司出于合理提高工程質(zhì)量、降低造價、縮短工期等目的，在不違背所有適用于項目的設(shè)計標準的基礎(chǔ)上有權(quán)要求進行設(shè)計變更(無論是否由項目公司進行工程設(shè)計)。其中，由實施機構(gòu)提出的合理設(shè)計變更，項目公司應(yīng)無條件執(zhí)行，由項目公司提出的設(shè)計變更應(yīng)向?qū)嵤C構(gòu)提交支持該等設(shè)計變更提議及其充分理由的所有必要文件并獲得實施機構(gòu)書面批準后執(zhí)行。
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問題二十四
工程建設(shè)監(jiān)管的主要內(nèi)容是什么？
工程建設(shè)期間，實施機構(gòu)主要進行監(jiān)管的內(nèi)容是工程建設(shè)進度計劃、工程建設(shè)承包商的選擇和設(shè)備材料的采購、施工現(xiàn)場監(jiān)督和檢查。
(1)工程建設(shè)進度計劃。
實施機構(gòu)應(yīng)當在PPP項目協(xié)議中明確要求項目的具體建設(shè)進度要求，其中關(guān)鍵時間節(jié)點應(yīng)明確具體日期。對于新建特許經(jīng)營項目，建議特許經(jīng)營期包含建設(shè)期，以督促項目公司確保工程建設(shè)進度。
在對項目建設(shè)過程中，項目公司每周應(yīng)向?qū)嵤C構(gòu)提交《建設(shè)工程進度報告》，該報告應(yīng)合理地詳細說明已完成和進行中的建設(shè)工程情況以及實施機構(gòu)的合理要求的其他相關(guān)事項。
若在建設(shè)過程中，項目公司合理地預(yù)計項目計劃的任何部分部門按照進度計劃完成的，應(yīng)及時通知實施機構(gòu)并合理地詳細描述情況，包括但不限于延誤或預(yù)計延誤的原因，包括對任何申明為不可抗力的情況的描述;所預(yù)計的對進度的延誤(以天數(shù)計算)和其他合理的可預(yù)見的對建設(shè)工程進度不利的影響;項目公司已經(jīng)采取或?qū)⒁扇〉慕鉀Q或減少遲延及其影響的措施等。項目實施機構(gòu)將根據(jù)實際情況決定是否有關(guān)進度日期的最后期限。
(2)工程建設(shè)承包商和設(shè)備材料采購管理
首先，根據(jù)中華人民共和國《招標投標法實施條例》第九條第三款的規(guī)定，已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，在項目建設(shè)過程中，工程承包商和設(shè)備材料采購供應(yīng)商可不需再進行招標采購。除此之外，項目的工程建設(shè)承包商及設(shè)備采購供應(yīng)商均由項目公司依法進行公開招標采購進行選擇，實施機構(gòu)和相關(guān)職能部門對招標過程依法進行監(jiān)督。項目公司在確定相關(guān)機構(gòu)后向?qū)嵤C構(gòu)提供與工程建設(shè)相關(guān)的一切機構(gòu)(承包商、施工商、設(shè)備制造商、監(jiān)理公司等)和相關(guān)人員的資質(zhì)文件或資格證明材料，同時提交招標、采購文件及相關(guān)合同文件。
(3)施工現(xiàn)場監(jiān)督和檢查
項目實施機構(gòu)應(yīng)當在不影響建設(shè)進度的情況下對項目工程的施工情況進行檢查，項目公司或其總承包商應(yīng)當予以配合，并對實施機構(gòu)的監(jiān)督和檢查要求予以必要協(xié)助。實施機構(gòu)對項目工程的監(jiān)督和檢查不影響也不能替代其他政府職能部門依法對項目工程的監(jiān)督和檢查。
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問題二十五
運營期監(jiān)管及評估主要內(nèi)容是什么？
運營期監(jiān)管主要包括日常運營維護、暫停服務(wù)、爭議處置、中期評估及臨時接管等。
(1)日常運營維護
項目實施機構(gòu)對項目公司日常運營維護監(jiān)管的主要內(nèi)容包括保證項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)的合法經(jīng)營，嚴格履行對項目公司的各項監(jiān)管職能，協(xié)助項目公司與相關(guān)政府部門進行溝通。
其中對項目公司經(jīng)營的監(jiān)管主要依托《運營維護手冊》，項目公司應(yīng)當于項目建設(shè)完成后向?qū)嵤C構(gòu)提交該手冊，內(nèi)容包括進行定期和年度檢查、日常運行維護、大修維護和年度維護的程序和計劃，以及調(diào)整和改進檢驗及維護安排的程序和計劃并制定應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急服務(wù)預(yù)案。同時應(yīng)列明項目設(shè)施正常運營所需的消耗性備品備件和事故搶修的備品備件以及對項目設(shè)施的更新改造計劃。實施機構(gòu)根據(jù)運營維護手冊的內(nèi)容，派出檢查員監(jiān)督項目公司是否按照手冊進行必要的日常維護工作。
(2)暫停服務(wù)的監(jiān)管
為確保項目設(shè)施正常運轉(zhuǎn)，項目公司有權(quán)每年停機對項目設(shè)施進行停機維護，停機期間可暫停服務(wù)，暫停服務(wù)期間免除項目公司相關(guān)責任。但該暫停服務(wù)應(yīng)當是有計劃性的，即項目公司在每一運營年開始前，應(yīng)向項目實施機構(gòu)提交該年度的計劃內(nèi)暫停服務(wù)的時間表，每一運營年計劃內(nèi)暫停服務(wù)不得超過一定期限。并于與該暫停發(fā)生前得到項目實施機構(gòu)書面許可。
與前述計劃內(nèi)暫停服務(wù)相對應(yīng)，項目公司必須制定因意外事故造成暫停服務(wù)的緊急預(yù)案并報實施機構(gòu)批準，以避免或最大限度地減少因此造成的損失。如發(fā)生計劃外暫停，應(yīng)追究項目公司相關(guān)違約責任。
(3)爭議處置
在漫長的項目全生命周期中，實施機構(gòu)與項目公司之間無法避免地會就一些監(jiān)管問題產(chǎn)生矛盾和爭議，解決這種爭議的主要方式是通過運營協(xié)調(diào)委員會進行協(xié)商。在項目進入運營期后，雙方應(yīng)成立一個由項目公司代表和實施機構(gòu)代表組成的項目運營協(xié)調(diào)委員會。項目運營協(xié)調(diào)委員會的正副主席分別由實施機構(gòu)和項目公司的成員每年輪換擔任。該委員會的任何決定應(yīng)得到委員會多數(shù)成員的批準。
項目運營協(xié)調(diào)委員會將對本項目的運營及維護中所涉及雙方的事項提出建議并對爭議進行調(diào)解。雙方應(yīng)要求其在項目運營協(xié)調(diào)委員會的成員以誠信的態(tài)度處理該委員會所涉及的事務(wù)。雙方同意盡其合理的努力在項目公司的運營、維護中配合該委員會的決定。
(4)中期評估的實施
為更好的評估項目公司運營管理情況，同時對PPP項目實施初期可能忽略的問題進行必要的補充，PPP項目根據(jù)實際情況一般每2-5年進行一次中期評估。中期評估由項目運營協(xié)調(diào)委員會發(fā)起，組織實施機構(gòu)及其他政府相關(guān)部門及有關(guān)專家組成評估小組對項目公司的運營維護進行評估。
評估內(nèi)容包括：確認PPP協(xié)議是否實現(xiàn)了其目標;評估項目公司在運營期內(nèi)的運營維護狀況等。評估小組在評估工作結(jié)束后向?qū)嵤C構(gòu)提交評估報告，報告內(nèi)容包括：評估結(jié)果、修改PPP項目協(xié)議的建議。
實施機構(gòu)有權(quán)決定是否采納評估小組所提出的建議，如評估小組提出的項目協(xié)議修改建議被采納，則協(xié)議雙方應(yīng)在實施機構(gòu)的主導下對項目協(xié)議進行修改，修改的協(xié)議條款在隨后的運營期內(nèi)對雙方都具有約束力。
(5)臨時接管
在項目運營期內(nèi)，如項目公司發(fā)生項目協(xié)議約定的違約行為，項目實施機構(gòu)有權(quán)對項目設(shè)施進行臨時接管，一般情況下觸發(fā)臨時接管的違約行為包括：擅自轉(zhuǎn)讓、出租項目運營權(quán)的，擅自將所運營的財產(chǎn)進行處置或者抵押的;因管理不善、發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的;擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴重影響到社會公共利益和安全的等。
實施機構(gòu)決定實施臨時接管后，應(yīng)書面通知項目公司并告知其有申請聽證的權(quán)利。臨時接管期間發(fā)生的經(jīng)營成本、費用等均由項目公司承擔，項目公司并應(yīng)向?qū)嵤C構(gòu)支付接管費用。經(jīng)項目公司糾正導致臨時接管的違約行為，并經(jīng)項目公司書面申請，實施機構(gòu)應(yīng)當終止臨時接管，恢復(fù)項目公司的特許經(jīng)營權(quán)。
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問題二十六
如何通過履約保障管理確保各監(jiān)督管理職能的順利實施？
項目執(zhí)行階段包括如此多的內(nèi)容，怎樣保證各項監(jiān)管職能能夠順利實施是項目執(zhí)行階段管理的根基。PPP項目一般通過履約保函的形式輔助監(jiān)督項目公司的履約情況，通過強制保險的形式確保項目設(shè)施的正常運營。
(1)履約保函
作為項目公司履行本PPP協(xié)議的擔保(包括建設(shè)期和運營期內(nèi)協(xié)議項下義務(wù)的履行)，在協(xié)議正式簽署后，項目公司應(yīng)向?qū)嵤┙Y(jié)構(gòu)提交以實施機構(gòu)為受益人的履約保函。當項目公司未能完全履行PPP協(xié)議義務(wù)時，實施結(jié)構(gòu)可提取保函，項目公司應(yīng)在保函被提取后一個月內(nèi)補足，如項目公司無法按時恢復(fù)保函，則構(gòu)成嚴重違約，實施機構(gòu)有權(quán)終止協(xié)議。項目公司所提供的履約保函的有效期為自生效日起至項目經(jīng)營期屆滿或更遲日期之時止(如缺陷責任期)。在項目運營期間，如發(fā)生項目公司違約且不承擔違約責任的情況下，實施機構(gòu)均有權(quán)提取該保函。
(2)強制保險
項目公司應(yīng)按自費購買和保持項目協(xié)議所要求的合理的建設(shè)和運營保險。項目公司的保險應(yīng)符合《中華人民共和國保險法》和其他適用法律的要求。如果項目公司不購買或維持協(xié)議要求的保險，則實施機構(gòu)有權(quán)從履約保函中提取需支付的保險費金額購買該保險。強制保險包括但不限于建筑安裝工程一切險、財產(chǎn)一切險、機械故障損傷險、第三者責任險等。項目公司應(yīng)在獲準在中國經(jīng)營保險業(yè)務(wù)的、具有良好信譽并經(jīng)實施機構(gòu)同意的保險商處保持完全有效的保險，并向?qū)嵤C構(gòu)提供所有的保險證書，證明項目公司已按照項目協(xié)議要求獲得了保險單據(jù)。
五、項目移交階段
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問題二十七
項目移交包括哪些？
項目移交通常是指在項目合作期限結(jié)束或者項目合同提前終止后，項目公司將全部項目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益以合同約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機構(gòu)。PPP項目特許經(jīng)營期滿后，項目公司便需要將項目的經(jīng)營權(quán)(或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時)向政府移交。項目移交一般包括移交準備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價四個階段。
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問題二十八
項目進行移交時需要移交的內(nèi)容有哪些？
移交的內(nèi)容通常包括:
（1）項目設(shè)施；
（2）項目土地使用權(quán)及項目用地相關(guān)的其他權(quán)利；
（3）與項目設(shè)施相關(guān)的設(shè)備、機器、裝臵、零部件、備品備件以及其他動產(chǎn)；
（4）項目實施相關(guān)人員；
（5）運營維護項目設(shè)施所要求的技術(shù)和技術(shù)信息；
（6）與項目設(shè)施有關(guān)的手冊、圖紙、文件和資料(書面文件和電子文檔)；
（7）移交項目所需的其他文件。
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問題二十九
項目進行移交時權(quán)利方面的條件和標準是什么？
項目設(shè)施、土地及所涉及的任何資產(chǎn)不存在權(quán)利瑕疵，其上未設(shè)置任何擔保及其他第三人的權(quán)利。但在提前終止導致移交的情形下，如移交時尚有未清償?shù)捻椖抠J款，就該未清償貸款所設(shè)置的擔保除外。
項目進行移交時技術(shù)方面的條件和標準
項目設(shè)施應(yīng)符合雙方約定的技術(shù)、安全和環(huán)保標準，并處于良好的運營狀況。在一些PPP項目合同中，會對“良好運營狀況”的標準做進一步明確，例如在不再維修情況下，項目可以正常運營3年等。
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問題三十
項目移交中需要做哪些性能測試
在PPP項目移交前，通常需要對項目的資產(chǎn)狀況進行評估并對項目狀況能否達到合同約定的移交條件和標準進行測試。實踐中，上述評估和測試工作通常由政府方委托的獨立專家或者由政府方和項目公司共同組成的移交工作組負責。項目移交工作組應(yīng)嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產(chǎn)進行性能測試。郝升（金融顧問）：經(jīng)評估和測試，項目狀況不符合約定的移交條件和標準的，政府方有權(quán)提取移交維修保函，并要求項目公司對項目設(shè)施進行相應(yīng)的恢復(fù)性修理、更新重置，以確保項目在移交時滿足約定要求。
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問題三十一
項目進行性能測試時需要做好哪些工作?
政府和項目實施機構(gòu)需要做好性能測試的以下相關(guān)工作：
（1）應(yīng)組建項目移交工作組，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。
（2）應(yīng)委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評估機構(gòu)，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進行資產(chǎn)評估，作為確定補償金額的依據(jù)。
（3）性能測試結(jié)果不達標的，移交工作組應(yīng)要求社會資本或項目公司進行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。
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問題三十二
項目移交中的資產(chǎn)交割包含什么？
社會資本或項目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會資本或項目公司應(yīng)配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。PPP項目的資產(chǎn)交割主要包括項目相關(guān)合同的轉(zhuǎn)讓和技術(shù)轉(zhuǎn)讓兩大部分。
033
問題三十三
項目移交中的績效評價有哪些？
移交完成后，財政部門(PPP中心)應(yīng)組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。評價結(jié)果可作為政府開展PPP管理工作決策參考依據(jù)。
其他
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問題三十四
PPP定義是什么？
廣義：只要為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而開展的政府方與社會資本合作的形式均屬于廣義PPP范疇。它不局限于項目的融資，包含了設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營、維護、移交等項目全生命周期不同環(huán)節(jié)的合作。
狹義：狹義上PPP的典型模式是設(shè)計-建造-融資-運營（DBFO）。
問題三十五
PPP與特許經(jīng)營的關(guān)系是什么樣的？
采用特許經(jīng)營模式的項目更傾向于項目本身有一定的經(jīng)營性且具有獨家壟斷性質(zhì)，如能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。
PPP模式適用范圍更為廣泛。
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問題三十六
PPP運作方式有哪些？
在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，根據(jù)項目的合作內(nèi)容、合作期限等具體情況，PPP模式可以表現(xiàn)為不同的運作模式：
1、委托運營（Operations & Maintenance，簡稱O&M）
2、管理合同（Management Contract，簡稱MC）
3、建設(shè)-運營-移交（Build-Operate-Transfer，簡稱BOT）
4、建設(shè)-擁有-運營（Build-Own-Operate，簡稱BOO）
5、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，簡稱TOT）
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問題三十七
PPP模式的適用范圍是什么？
基礎(chǔ)設(shè)施類：
1、市政設(shè)施：供水、供暖、供氣、污水、垃圾處理及地下綜合管廊等；
2、交通設(shè)施：公路、鐵路、機場、城市軌道交通等；
公共服務(wù)類：醫(yī)療衛(wèi)生、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老、文化、保障性安居工程等。
其他：水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、資源環(huán)境和生態(tài)保護等。
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問題三十八
國家管理部門的分工是怎么樣的？
財政部門統(tǒng)籌負責在公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP改革工作；
國家發(fā)改委統(tǒng)籌負責基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP推進工作。
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問題三十九
PPP項目的參與主體有哪些？
通常包括：政府、社會資本、融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運營商、產(chǎn)品和服務(wù)購買方、保險公司以及專業(yè)機構(gòu)等多個主體。
社會資本主要有：從所有制形式看，國有企業(yè)、民營企業(yè)和外商投資企業(yè)等；從參與方式看包括單獨投資人和聯(lián)合體投資人。
金融機構(gòu)主要包括：銀行、產(chǎn)業(yè)基金、信托、保險
其他機構(gòu)包括：咨詢機構(gòu)、承包商、設(shè)計單位、監(jiān)理公司、運營商、材料供應(yīng)商等。
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問題四十
PPP項目的審批及操作流程是什么？
PPP項目主要包括項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執(zhí)行階段、項目移交階段等五個階段。
項目識別階段主要工作有：項目建設(shè)手續(xù)審批、物有所值評價、財政承受能力論證。
項目準備階段主要工作有：管理架構(gòu)組建、實施方案編輯、實施方案審核。
項目采購階段主要工作有：資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評審、談判與合同簽署。
項目執(zhí)行階段主要工作有：項目公司設(shè)立、融資管理、績效監(jiān)測與支付、中期評估。
項目移交階段主要工作有：移交準備、性能測試、資產(chǎn)交割、績效評價。
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問題四十一
入庫項目范圍包括哪些？
1、適宜采用政府和社會資本合作模式。入庫項目應(yīng)具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。各省直行業(yè)主管部門和市縣財政部門要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、高速公路、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、調(diào)價機制靈活、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。
2、投資總額和期限符合要求。項目投資總額原則上不低于1.5億元。合作期限原則上不低于10年。
3、項目能建立清晰的風險分擔機制。原則上項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護等責任由社會資本承擔，政策和法律變更、最低需求等責任由政府承擔。
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問題四十二
PPP項目怎么申報？
1、各省直行業(yè)主管部門和市縣財政部門負責本行業(yè)、本地區(qū)項目的征集、篩選和申報工作。項目材料由各省直行業(yè)主管部門和市縣財政部門報送至財政廳PPP中心，并通過財政部綜合信息系統(tǒng)和省財政廳PPP中心信息采集系統(tǒng)網(wǎng)上同時申報。
2、財政廳PPP中心會同財政廳相關(guān)處室及相關(guān)部門，邀請中介機構(gòu)進行初步篩選，反饋各省直行業(yè)主管部門和市縣財政部門進一步完善并進行物有所值、財政承受能力、實施方案評審等工作，各省直行業(yè)主管部門和市縣財政部門經(jīng)完善和調(diào)整后正式行文向財政廳PPP中心進行申報。
3、財政廳PPP中心牽頭，根據(jù)項目性質(zhì)及成熟度提出意見，經(jīng)財政廳PPP工作機制研究后入庫并實時更新、定期發(fā)布，擇優(yōu)向財政部推薦。
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問題四十三
PPP項目的平均投資額及合作周期是多少
根據(jù)測算，進入項目執(zhí)行階段的PPP項目平均投資額一般在16億元左右；
PPP項目的合作期限一般為10-30年；
PPP項目年化收益率一般在8%—10%左右。
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問題四十四
項目庫分類及入庫標準有哪些？
財政廳PPP中心根據(jù)各省直行業(yè)主管部門和市縣財政部門申報項目的性質(zhì)及成熟度，分別建立儲備項目庫（包括：意向項目庫、備選項目庫、推介項目庫）、執(zhí)行項目庫、示范項目庫。
儲備項目庫
1、意向項目庫。指各省直行業(yè)主管部門和各級財政部門征集和篩選后上報的PPP項目。
入庫條件：
一是新建、改建項目具有初步實施方案，存量項目（存量項目是指通過前期調(diào)研、設(shè)計、審批、建設(shè)，已經(jīng)開始運行，但尚未到期結(jié)束的項目）具有存量公共資產(chǎn)的歷史資料和初步實施方案。
二是提交項目產(chǎn)出物說明。
三是通過財政部綜合信息系統(tǒng)和省財政廳PPP中心信息采集系統(tǒng)網(wǎng)上同時申報。
2、備選項目庫。指已列入意向項目庫，財政廳按照一定條件和程序篩選的推介備選項目。
入庫條件：
一是項目符合城市總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃。
二是新建項目應(yīng)按規(guī)定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。
三是已經(jīng)委托中介咨詢機構(gòu)編制完成物有所值評價、財政承受能力論證報告。
3、推介項目庫。指已列入備選項目庫，財政廳按照一定條件和程序篩選并經(jīng)財政廳公開推介的重大PPP項目。
入庫條件：
一是項目投資額較大、落地成功率較高、具有行業(yè)代表性。
二是同級（省、市、縣）財政部門對物有所值評價和財政承受能力出具論證通過的意見。
三是同級（省、市、縣）政府對正式實施方案出具審核通過的意見或?qū)嵤┓桨敢褕笳畬徍?，已?jīng)進入或近期可以進入項目采購階段。
四是已列入年度開發(fā)計劃。
對于已經(jīng)納入地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)或2013年全國政府性債務(wù)審計范圍的融資平臺公司存量項目，轉(zhuǎn)型為PPP項目的，將在項目篩選和推介方面給予優(yōu)先支持。
執(zhí)行項目庫
指已列入推介項目庫，并完成正式PPP合同簽署或已經(jīng)成立項目公司，進入執(zhí)行階段的項目。
示范項目庫
指經(jīng)財政廳或相關(guān)機構(gòu)從執(zhí)行項目庫中擇優(yōu)選擇并適時向社會公開推廣的項目。
入庫條件：
一是項目運作程序規(guī)范，項目資料齊備；
二是項目已經(jīng)落地簽約，運作情況良好；
三是項目成熟度和行業(yè)可示范程度高。